Oleh Christopher M. Blanchard dan Paul K. Kerr
Kongres ke-118 dapat melibatkan Pemerintahan Biden sehubungan dengan kebijakan AS terhadap Proyek Nasional Energi Atom Arab Saudi dan potensi kerja sama energi nuklir AS-Saudi di masa depan. Pada bulan Mei 2022, Arab Saudi mengundang tawaran teknis terkait dengan rencana pembangunan dua reaktor nuklir, dan, pada bulan Januari 2023, seorang menteri Saudi menyatakan kembali niat kerajaan tersebut untuk menggunakan sumber daya uranium dalam negerinya untuk memproduksi uranium yang diperkaya rendah (LEU) sebagai bahan bakar nuklir. .
Kongres dan pemerintahan berturut-turut telah mengupayakan komitmen kerajaan tersebut untuk tidak menggunakan fasilitas nuklir yang paling sensitif terhadap proliferasi—yaitu fasilitas untuk memperkaya uranium atau memproses ulang bahan bakar nuklir bekas untuk menghasilkan plutonium—dan penerimaan Arab Saudi terhadap peningkatan pengamanan internasional terhadap program nuklirnya. Pemerintahan sebelumnya mengaitkan prospek perjanjian kerja sama nuklir AS-Saudi dengan kondisi ini, dan Kongres telah membatasi penggunaan dana tertentu untuk mendukung kemungkinan ekspor nuklir AS ke Arab Saudi kecuali kerajaan tersebut membuat komitmen tersebut. Tergantung pada sifat dan cakupannya, kemungkinan kerja sama nuklir AS-Saudi di masa depan mungkin memerlukan otorisasi Departemen Energi (DOE) dan/atau persetujuan Kongres atas perjanjian AS-Saudi.
Rencana dan Kebijakan Nuklir Saudi
Pada bulan Juli 2017, Arab Saudi menyetujui Proyek Nasional Energi Atom, termasuk rencana membangun reaktor nuklir besar dan kecil untuk produksi listrik dan desalinasi air. Proyek ini merupakan bagian dari upaya pemerintah Saudi yang lebih luas untuk mendiversifikasi perekonomian kerajaan dan memperluas penggunaan energi berbasis bahan bakar non-fosil. Arab Saudi memiliki 16% cadangan terbukti minyak mentah dunia, memiliki cadangan gas alam terbesar keempat di dunia, dan mengonsumsi energi terbesar kedua di Timur Tengah. Minyak dan gas alam masing-masing menghasilkan sekitar 39% dan 60% listrik di kerajaan tersebut.
Pihak berwenang Saudi telah berupaya mengembangkan kerangka hukum dan peraturan yang diperlukan dengan dukungan IAEA. Pejabat badan tersebut menyelesaikan tinjauan infrastruktur nuklir di Arab Saudi pada tahun 2018 dan mengeluarkan laporan akhir pada bulan Januari 2019. Kerajaan tersebut membentuk Komisi Regulasi Nuklir dan Radiologi pada bulan Maret 2018, dan, pada bulan Maret 2022, membentuk Perusahaan Induk Energi Nuklir Saudi (SNEHC) untuk mengembangkan dan mengoperasikan fasilitas nuklir yang direncanakan.
Pada tahun 2017, pemerintah Saudi meminta informasi pemasaran dari perusahaan mitra internasional yang potensial untuk pembangunan reaktor; sejak itu telah memperpanjang proses penawaran resminya beberapa kali. Pada Mei 2022, pejabat Saudi mengundang tawaran teknis dari perusahaan di Rusia, Tiongkok, dan Korea Selatan terkait rencana pembangunan dua reaktor listrik (GWe) berkekuatan 1,4 giga watt di Khor Duweihin, wilayah pesisir antara perbatasan kerajaan dengan Qatar dan Qatar. Uni Emirat Arab (UEA).
Menurut pejabat Saudi, kerajaan tersebut bermaksud mengembangkan kapasitas produksi bahan bakar nuklir menggunakan sumber daya dalam negeri. Pada tahun 2019, Menteri Energi Saudi Pangeran Abd al Aziz bin Salman Al Saud mengatakan, “bahkan jika kita meningkatkannya [nuclear power] …kami ingin mencapai siklus penuh, memproduksi uranium, memperkaya uranium.” Menteri lebih lanjut menyatakan pada bulan Januari 2023 bahwa Arab Saudi bermaksud menggunakan sumber daya uranium dalam negerinya yang besar untuk memproduksi LEU.
Arab Saudi adalah negara pihak dalam Perjanjian Nonproliferasi nuklir (NPT), yang mengharuskan pemerintah untuk menerima perlindungan Badan Energi Atom Internasional (IAEA) di semua fasilitas nuklir. Perjanjian perlindungan komprehensif (CSA) seperti itu menghambat pengembangan senjata nuklir. Arab Saudi belum menyelesaikan protokol tambahan pada CSA-nya. Protokol seperti itu akan meningkatkan kemampuan IAEA untuk menyelidiki fasilitas dan aktivitas nuklir yang tidak diumumkan. CSA Arab Saudi mencakup protokol jumlah kecil (SQP) yang, menurut IAEA, “menunda” sebagian besar prosedur perjanjian pengamanan komprehensif jika pemerintah tidak memiliki bahan nuklir lebih dari jumlah tertentu atau memasukkan bahan nuklir ke dalam fasilitas. . Kerajaan Arab Saudi mengajukan permintaan kepada IAEA pada Juli 2024 untuk membatalkan SQP dan “menerapkan CSA secara penuh”. Mekanisme internasional lainnya dirancang untuk membatasi penyebaran teknologi nuklir yang sensitif, termasuk teknologi pengayaan.
Pada tahun 2020, otoritas Saudi membantah laporan pers yang mengutip pejabat Barat yang tidak disebutkan namanya yang mengklaim bahwa Arab Saudi, dengan bantuan Tiongkok, membangun fasilitas untuk penggilingan bijih uranium oksida. Perjanjian pengamanan IAEA Arab Saudi mengharuskan pemerintah untuk menyatakan fasilitas tersebut kepada badan tersebut. Laporan pers lainnya membahas kemungkinan situs lain yang tidak diumumkan.
Ancaman terhadap keamanan infrastruktur penting Saudi dapat meningkatkan kekhawatiran tentang keamanan fasilitas nuklir Saudi. Pemerintah AS mencatat ancaman keamanan di Arab Saudi dari kelompok teroris dan aktor regional yang bermusuhan, termasuk serangan rudal dan roket terhadap infrastruktur energi Saudi dan fasilitas pemerintah yang oleh pejabat AS dikaitkan dengan Iran atau kelompok yang didukung Iran. Kerja sama keamanan AS-Saudi yang sedang berjalan berupaya untuk memitigasi ancaman-ancaman ini dan ancaman-ancaman lainnya.
Kerja Sama Nuklir AS-Saudi
Pada tahun 2008, Amerika Serikat dan Arab Saudi menandatangani Memorandum of Understanding (MOU) yang menyatakan niat bilateral untuk bekerja sama dalam kegiatan nuklir di bidang kedokteran, industri, dan produksi listrik. MOU yang tidak mengikat tersebut menyatakan niat Arab Saudi “untuk mengandalkan pasar internasional yang ada untuk layanan bahan bakar nuklir sebagai alternatif dari upaya pengayaan dan pemrosesan ulang.”
Pemerintahan Obama dan Trump melibatkan kerajaan tersebut dalam prospek mencapai perjanjian energi nuklir sipil bilateral, termasuk melalui negosiasi formal mengenai teks usulan “perjanjian 123” (lihat di bawah) pada tahun 2012 dan 2018. Kantor Akuntabilitas Pemerintah (GAO) melaporkan pada tahun 2020 bahwa pemerintah kedua negara “belum membuat kemajuan signifikan menuju perjanjian kerja sama nuklir karena perbedaan pendapat yang terus-menerus… mengenai kondisi nonproliferasi, termasuk desakan AS agar Arab Saudi membuat Protokol Tambahan dengan IAEA dan bahwa Arab Saudi menyetujui pembatasan pengayaan dan pemrosesan ulang. .” Departemen Luar Negeri mengatakan pada bulan Agustus 2020 bahwa Amerika Serikat akan mengupayakan perjanjian “dengan perlindungan nonproliferasi yang kuat yang akan memungkinkan industri nuklir Saudi dan AS untuk bekerja sama.”
Administrator Administrasi Keamanan Nuklir Nasional Jill Hruby dan Menteri Energi Jennifer Granholm telah berbicara dengan para pemimpin Saudi tentang program nuklir pemerintah, kata Hruby kepada Komite Angkatan Bersenjata Senat pada bulan April 2023, sambil menambahkan bahwa Pemerintah “meminta Saudi untuk konsisten dengan standar nonproliferasi yang kami miliki untuk setiap negara tempat kami bekerja.”
Pada bulan Juni 2023, Menteri Luar Negeri Saudi mengatakan kerajaannya “lebih memilih AS sebagai salah satu penawar” untuk programnya. Pada Juli 2024, Perusahaan Nuklir Nasional Tiongkok, EDF dari Perancis, Korea Electric Power Corporation (KEPCO), dan Rosatom dari Rusia dilaporkan telah menyetujui penawar.
Dari tahun 2017 hingga 2019, DOE memberikan tujuh otorisasi “Bagian 810” (per 10 CFR §810) bagi perusahaan-perusahaan AS untuk terlibat dalam diskusi nuklir sipil, termasuk pemasaran, dengan Arab Saudi sebagai tanggapan atas permintaan informasi pemasaran kerajaan tersebut pada tahun 2017. Pada tahun 2022, pejabat AS dan Saudi menandatangani MOU mengenai pertukaran informasi teknis dan kerja sama dalam masalah keselamatan nuklir.
Menurut pejabat AS dan Israel yang tidak disebutkan namanya yang dikutip dalam laporan pers pada bulan September 2023, Amerika Serikat sedang mempertimbangkan operasi pengayaan uranium yang dilakukan AS di Arab Saudi bersamaan dengan proposal untuk mendorong Arab Saudi menormalisasi hubungan dengan Israel.
Persyaratan Kerja Sama Nuklir AS
Pasal 123 Undang-Undang Energi Atom tahun 1954, sebagaimana telah diubah (AEA, 22 USC §§2011 et seq.), mensyaratkan perjanjian kerja sama nuklir untuk kerja sama nuklir yang signifikan dengan pemerintah asing. Kerja sama tersebut mencakup pengalihan bahan nuklir tertentu asal AS yang harus mendapat izin untuk tujuan komersial, medis, dan industri; ekspor reaktor dan komponen kritis reaktor; dan komoditas lainnya di bawah otoritas perizinan ekspor Komisi Regulasi Nuklir. Ekspor nuklir entitas asing ke Arab Saudi yang mengandung teknologi asal AS mungkin memerlukan persetujuan AS.
Apa yang disebut “123 perjanjian” harus mencakup syarat, ketentuan, jangka waktu, sifat, dan ruang lingkup kerja sama, serta memenuhi beberapa kriteria nonproliferasi. Presiden harus membuat keputusan tertulis “bahwa pelaksanaan perjanjian yang diusulkan akan meningkatkan, dan tidak akan menimbulkan risiko yang tidak wajar terhadap, pertahanan dan keamanan bersama.” AEA mewajibkan Kongres untuk meninjau 123 perjanjian untuk dua periode waktu dengan total sesi berkelanjutan 90 hari. Jika Presiden tidak mengecualikan perjanjian tersebut dari persyaratan Pasal 123(a), maka perjanjian tersebut akan berlaku efektif pada akhir periode kedua, kecuali, pada saat itu, Kongres mengadopsi resolusi bersama yang tidak menyetujui perjanjian tersebut dan resolusi tersebut menjadi undang-undang. Pasal 57(b)(2) AEA mengizinkan kerja sama terbatas terkait dengan “pengembangan atau produksi bahan nuklir khusus apa pun di luar Amerika Serikat.” Perjanjian 123 tidak diperlukan untuk kerja sama tersebut, yang sebagian besar melibatkan transfer teknologi dan layanan nuklir yang tidak diklasifikasi berdasarkan “otorisasi Pasal 810” yang tidak tunduk pada tinjauan kongres.
Perjanjian Pasal 123 tidak mengharuskan pemerintah penerima untuk tidak melakukan pengayaan atau pemrosesan ulang. Perjanjian AS-UEA 123 tahun 2009 memberi Amerika Serikat hak untuk mengakhiri kerja sama nuklir dengan negara tersebut jika UEA “memiliki fasilitas nuklir sensitif di dalam wilayahnya atau terlibat dalam aktivitas di dalam wilayahnya yang berkaitan dengan pengayaan uranium atau pemrosesan ulang bahan bakar nuklir. ” Sebuah Kesepakatan yang Disepakati menyatakan bahwa ketentuan-ketentuannya “memiliki cakupan dan efek yang tidak kalah menguntungkannya dibandingkan dengan ketentuan-ketentuan yang mungkin diberikan” kepada negara-negara lain di Timur Tengah. Jika pemerintah AS membuat perjanjian 123 yang lebih menguntungkan di kawasan, Risalah tersebut menyatakan bahwa Amerika Serikat, atas permintaan UEA, akan berkonsultasi dengan pemerintah “mengenai kemungkinan mengubah” perjanjian 123 dengan persyaratan yang sama menguntungkannya.
Kongres dan Kebijakan AS
Sejak tahun fiskal 2020, Kongres telah mengarahkan bahwa tidak ada dana yang dialokasikan untuk Departemen Luar Negeri, operasi luar negeri, dan program terkait yang “seharusnya” digunakan oleh bank Ekspor-Impor untuk mendukung ekspor nuklir ke Arab Saudi sampai kerajaan tersebut memiliki perjanjian yang “berlaku.” ”; “telah berkomitmen untuk menghentikan pengayaan dan pemrosesan ulang uranium di wilayahnya berdasarkan perjanjian tersebut”; dan telah “menandatangani dan melaksanakan” Protokol Tambahan dengan IAEA (yang terbaru untuk TA2024 di Pasal 7041(h), Divisi F, PL 118-47). Usulan RUU alokasi untuk TA2025 memuat arahan yang sama (HR 8771 dan S. 4797). Sejak tahun 2018, beberapa negara anggota telah mengajukan rancangan undang-undang yang memerlukan persetujuan bersama kongres sebelum perjanjian 123 dengan Arab Saudi dapat berlaku.
Tentang penulis
- Christopher M. Blanchard, Spesialis Urusan Timur Tengah
- Paul K. Kerr, Spesialis Nonproliferasi
Sumber: Artikel ini diterbitkan oleh Congressional Research Service (CRS)